Tekst ze strony
www.cpsdialog.pl/files/Grosse.doc

Europejscy partnerzy społeczni akceptują powyższy model, chociaż zgłaszają wiele własnych uwag. Strategia Lizbońska jest tak ambitnym przedsięwzięciem rozwojowym, że jakby z natury musi łączyć wiele celów, co jednocześnie uważane jest za jej słabość. Jej priorytety zostały określone bardzo szeroko. Wielu ekspertów wskazuje, że zostały one nadmiernie rozproszone na zbyt wiele różnorodnych celów, które niekiedy nie są ze sobą spójne (na przykład wspierają zwiększanie elastyczności zatrudnienia, ale jednocześnie promują bezpieczeństwo zatrudnienia)1. Niesie to za sobą dwie poważne konsekwencje. Po pierwsze, Strategia w zbyt małym stopniu jest skoncentrowana na budowaniu nowoczesnej, opartej na wiedzy gospodarki. Po drugie, Strategia stosunkowo szeroko definiuje działania innowacyjne. Za działania innowacyjne uznaje zarówno przedsięwzięcia w zakresie rozwijania technologii i badań rozwojowych, jak również szeroką gamę przedsięwzięć nietechnologicznych (organizacyjnych, marketingowych, aplikacyjnych itp.).

Wydaje się, że „szerokość”, czy „obszerność” Strategii Lizbońskiej wynika z tego, że odwołuje się do różnorodnych inspiracji. Z jednej strony za swoje intelektualne zaplecze uznaje socjaldemokratyczną ideę Europejskiego Modelu Społecznego. Jego istotą jest dążenie do jednoczesnego realizowania celów rozwoju gospodarczego (wzrost PKB) oraz celów rozwoju społecznego (spójne społeczeństwo, poprawa warunków życia wszystkich mieszkańców, równy dostęp do usług społecznych, itp.). Z drugiej strony Strategia odwołuje się do liberalnej doktryny wzmacniania wspólnego rynku oraz wprowadzania zmian strukturalnych w gospodarce (między innymi niezbędnych dla właściwego funkcjonowania wspólnej waluty). Trzecim punktem odniesienia dla Strategii wydaje się koncepcja budowania gospodarki opartej na wiedzy. Ma ona bowiem dostarczyć przedsiębiorstwom unijnym źródła dla osiągnięcia przewag konkurencyjnych w rywalizacji na światowych rynkach.

Innym problemem Strategii Lizbońskiej jest to, że została oparta na niezbyt skutecznym mechanizmie zarządzania. W konsekwencji cierpi na tym efektywność jej wdrażana. Podstawą jej wdrażania jest tak zwana otwarta metoda koordynacji, co oznacza w praktyce, że Komisja Europejska przygotowuje wytyczne programowe, a następnie państwa członkowskie na ich podstawie przygotowują własne programy i formy realizacji wytycznych w ramach własnych narodowych planów reform. A zatem na państwach członkowskich spoczywa główny ciężar wyboru działań merytorycznych, które uznają za formę realizacji Strategii. Komisja zaś, ma do dyspozycji jedynie miękkie (niewiążące prawnie) instrumenty, które polegają głównie na monitorowaniu postępów w realizowaniu celów lizbońskich oraz ocenianiu działań podejmowanych przez poszczególne kraje.

Ocena efektywności Strategii.

Realizacja celów Strategii Lizbońskiej wywołała szeroką krytykę z powodu niskiego poziomu jej praktycznej efektywności. W konsekwencji doprowadziło to do rewizji Strategii. Opracowano jej nową wersję: Strategię wzrostu i zatrudnienia (2005)2. W roku 2007 skończył się już trzyletni okres obowiązywania odnowionej wersji (2005–2007), a w roku 2008 rozpoczyna się kolejna trzyletnia tura jej realizowania (2008–2010). Na niedawnym szczycie wiosennym Rady UE w roku 2008 zostały również przedstawione propozycje korekty podejmowanych działań lizbońskich. W związku z tym pojawiło się szereg raportów przygotowywanych miedzy innymi na zlecenie Komisji Europejskiej. Analizują one skuteczność funkcjonowania zreformowanej Strategii.

Komisja Europejska dowodzi, że odnowiona Strategia zyskała na efektywności, choć obraz sytuacji nie jest jednoznaczny. Poprawiła się zwłaszcza sytuacja w sferze zatrudnienia3. W krajach członkowskich powstało około 6,5 mln nowych miejsc pracy od roku 2005. Stopa zatrudnienia wzrosła w roku 2006 z 63 proc. do 64 proc. Statystycznie jest to jednak dość niewielki wzrost i wciąż Unia pozostaje daleko od zakładanego celu, czyli 70 proc. stopy zatrudnienia, która ma być osiągnięta – jak zaplanowano – do roku 2010. Ten cel trudno będzie osiągnąć, zwłaszcza gdy umocnią się tendencje kryzysowe widoczne w gospodarce światowej. Ponadto eksperci Komisji Europejskiej wskazują również na osiągnięcie wzrostu produktywności gospodarki europejskiej w ostatnim czasie (mierzonej wskaźnikiem total factor productivity)4. Jest to istotna zmiana w stosunku do wcześniejszych trendów. Od połowy lat 90. do połowy obecnej dekady obserwowano wyraźny spadek produktywności w Europie i coraz większą różnicę tego wskaźnika w porównaniu do gospodarki USA. Jednak nawet eksperci Komisji Europejskiej wskazują5 na to, że poprawa w zakresie produktywności wynika raczej z okresowych fluktuacji cyklu gospodarczego, a nie ze zmian strukturalnych przeprowadzonych w europejskiej gospodarce. Trudno zatem przypisywać Strategii Lizbońskiej nadmierne zasługi w tej mierze. Może to oznaczać, że zasadniczy wpływ na kształtowanie sytuacji gospodarczej w Europie mają czynniki cykliczne i kryzys finansowy w USA, natomiast reformy strukturalne inicjowane przez Strategię Lizbońską mają niewielkie znaczenie.

Ale Strategia Lizbońska zbiera pochwały za postępy w sferze nowoczesności. Wskazuje na to ostatni, siódmy raport na temat europejskiej innowacyjności6, opublikowany przez Komisję Europejską (luty 2008). Otóż między krajami członkowskimi Unii następuje proces konwergencji w sferze poziomu innowacyjności, a poza tym Europa goni Stany Zjednoczone i Japonię w sferze nowoczesności. Warto pamiętać jednak, że wydatki na prace badawcze w Unii spadły z poziomu blisko 2 proc. PKB w 2000 roku (kiedy rozpoczęto Strategię) do 1,85 proc. w roku 2006. Wiele krajów – w tym między innymi  Wielka Brytania, Niemcy, Francja i Holandia – zredukowały swoje wsparcie dla tych działań. Powyższe tendencje mogą sprawić, że Unia nie osiągnie ambitnego celu podniesienia wydatków rozwojowych do poziomu 3 proc. PKB w roku 2010, co zostało zapisane w Strategii.

Unijne przepaści rozwojowe.

Dynamikę rozwoju Unii niewątpliwie osłabia to, że między jej krajami członkowskimi wciąż istnieją głębokie zróżnicowania w poziomie rozwoju innowacyjnej gospodarki. We wspomnianym siódmym raporcie wskazano na utrzymywanie się długoletniej różnicy między czterema grupami państw: (1) liderami innowacji, (2) następcami w zakresie innowacji (followers), (3) średnimi innowatorami (moderate innovators) oraz (4) krajami doganiającymi (catching up). Polska należy do ostatniej grupy. Procesy konwergencji między poszczególnymi krajami w zakresie innowacyjności zachodzą dość wolno. Szanse, na zasypanie przepaści między pierwszą grupą liderów a czwartą krajów doganiających, wynoszą w przybliżeniu około 100 lat. W przypadku Polski możliwości osiągnięcia średniej europejskiej w zakresie innowacyjności przewiduje się najwcześniej po okresie 18. lat. Poza tym trend nie tylko jest powolny, ale dotyczy tylko niektórych krajów, przede wszystkim z grupy średnich innowatorów. Istnieje silny podział między krajami z obszarów północno-zachodnich Unii a krajami z południowej i wschodniej części kontynentu7. Podział ten obejmuje również wskaźniki obrazujące wydajność pracy. Problem pogłębia również fakt, że w niektórych krajach członkowskich stwierdzono „pewne zmęczenie reformami” (komunikat Komisji na temat realizacji Strategii Lizbońskiej8). Chodzi w dużym stopniu o nowych członków, którzy pomimo stosunkowo wysokiego wzrostu gospodarczego doświadczają negatywnych zjawisk ekonomicznych (zwiększenie deficytu na rachunku bieżącym, wzrastające zadłużenie gospodarstw domowych oraz gwałtowny wzrost cen nieruchomości).

Ocena partnerów społecznych.

Odnowioną Strategię Lizbońską poparły główne organizacje uczestniczące w dialogu społecznym na poziomie europejskim. Akceptują koncepcję szerokiego zakresu priorytetów strategicznych w odnowionej Strategii Lizbońskiej, co znalazło wyraz we wspólnej deklaracji9. W roku 2005 napisali: „Strategia Lizbońska pozostaje tak ważna i niezbędna, jak była w 2000 roku. Słabość Europy w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia musi zostać podjęta”.

Partnerzy uznają uniwersalną zasadę, która przyświecała Strategii, a która wyraża się w uznaniu różnorodności interesów i pomysłów na rozwój zjednoczonej Europy. Ta zasada sprzyja mnożeniu celów strategicznych, a nawet prowadzi do występowania sprzeczności między niektórymi postulatami. Na przykład Konfederacja Europejskich Związków Zawodowych (European Trade Union Confederation)10 wprawdzie zauważa problem sprzeczności niektórych celów lizbońskich, to jednak widzi potrzebę szerokiego nakreślenia celów rozwojowych, z jednej strony zmierzających do konkurencyjności gospodarczej, a z drugiej rozwoju społecznego i poprawiania ochrony środowiska naturalnego. Dostrzega również potrzebę włączania nowych priorytetów, na przykład związanych z przeciwdziałaniem zmianom klimatycznym. Konfederacja zgadza się z dość powszechnym przekonaniem, że Strategia nie spełnia pierwotnie zakładanych celów. Jednocześnie uznała jednak, że Strategia jest konieczna dla realizacji szeroko definiowanych priorytetów rozwojowych w UE.

Bez wątpienia najbliższa sercu związkowców jest kwestia poprawy jakości zatrudnienia, a zwłaszcza tworzenia nowych – trwałych i wysokiej jakości miejsc pracy. Dlatego chcą oni, aby położony został nacisk na szkolenia, które poprawiają kwalifikacje pracowników i wesprą ich dostosowanie do zmieniających się realiów ekonomicznych. Jest to zgodne z zawartym w Strategii priorytetem rozwoju innowacyjnej gospodarki i skojarzonym z tym wyzwaniem poprawy jakości kapitału ludzkiego. Jest to bliskie założeniom modelu rozwijanego w krajach skandynawskich, które od lat budują wysoko innowacyjną i konkurencyjną na rynkach światowych gospodarkę. Bazą dla takiego modelu są wysokiej jakości i stale podwyższane kwalifikacje pracowników, dobrze rozwinięta infrastruktura społeczna i szereg zabezpieczeń pracowniczych i socjalnych. W takich warunkach rozwija się kapitał społeczny, zaufanie i współpraca, które stanowią podstawę dla rozwoju innowacji i kreatywności pracowników.

Związki zawodowe zwracają również uwagę na potrzebę harmonizacji podatków i wyeliminowania zjawiska dumpingu płacowego w poszerzonej Unii. Jest to jednak postulat trudny do zaakceptowania dla organizacji pracodawców, a także przez te kraje europejskie, dla których niskie płace lub niższe podatki stanowią istotny czynnik wpływający na ich konkurencyjność. Możliwość wprowadzenia harmonizacji podatkowej w Unii musiałaby więc być powiązana z silniejszą pomocą ze strony polityk europejskich dla wspomnianych krajów, zwłaszcza w celu zwiększenia ich możliwości konkurowania na innych polach: w zakresie innowacji i kreowania nowoczesnych technologii. Oznaczałoby to w praktyce potrzebę silniejszego ukierunkowania polityki spójności na cele budowy innowacyjnej gospodarki oraz równoległe silniejsze przekierowanie europejskiej polityki innowacyjnej do słabiej rozwijających się krajów. Związkowcy popierają postulaty silniejszego wykorzystania unijnej polityki spójności dla realizacji Strategii Lizbońskiej, a także dostrzegają potrzebę zwiększenia innowacyjności gospodarki europejskiej. Zdają się jednak nie dostrzegać dysproporcji rozwojowych w omawianym zakresie między krajami europejskimi, a zwłaszcza potrzeb nowych krajów członkowskich.

Nowa odsłona Strategii Lizbońskiej.

Rada Europejska na szczycie wiosennym w roku 2008 podtrzymała priorytety odnowionej w 2005 roku Strategii (pozostawiła także wytyczne programowe dla państw członkowskich dotyczące sposobu realizacji celów lizbońskich)11. Również Komisja Europejska popiera dotychczasowe priorytety rozwojowe. Ale z biegiem czasu można obserwować jednak stopniowe przesuwanie się niektórych akcentów. Istnieją także pewne rozbieżności między stanowiskiem Rady Europejskiej a Komisji Europejskiej. Rada w przeciwieństwie do Komisji za pierwszy priorytet w odnowionej Strategii uznała inwestycje w wiedzę i innowacje (stanowisko przyjęte na wiosennym szczycie w Brukseli12). Tymczasem Komisja Europejska na pierwszym miejscu stawia priorytet – inwestowania w kapitał ludzki i modernizację rynku pracy. Stanowisko Komisji wynika zapewne z tego, że to właśnie w tym obszarze odnotowano najbardziej widoczną poprawę w ostatnich latach. Dzięki temu Strategia zachowuje racje bytu i pozytywnie kształtuje wizerunek integracji europejskiej wśród społeczeństw zjednoczonej Europy. W ramach tego priorytetu zasadnicze znaczenie ma dążenie do zwiększenia elastyczności form zatrudnienia na rynku pracy oraz zwiększenia mobilności siły roboczej na całym unijnym rynku. Ale jednocześnie Komisja formułuje postulaty zapewnienia obywatelom wysokiego poziomu ochrony zatrudnienia. Ma to dokonywać się jednak nie przez tradycyjną politykę regulowania przepisów pracy z myślą o utrudnianiu zwalniania pracowników, ale przez między innymi ułatwienia w znajdowaniu nowego miejsca pracy i stymulowanie podaży nowych miejsc pracy. Ta polityka proponuje również wsparcie pracowników przez działania edukacyjne, w tym zwiększanie dostępu do szkoleń zawodowych. Pewną nowością włączoną do tego priorytetu w roku 2008 jest zapowiedź wypracowania wspólnej polityki migracyjnej. Kraje członkowskie mają uwzględniać ją w kształtowaniu swojej polityki rozwoju zasobów ludzkich. Poza tym Komisja Europejska chce uzupełnić ten priorytet propozycjami działań, które uwzględniają zmiany demograficzne oraz dialog międzykulturowy. Ciekawym zjawiskiem jest coraz bardziej widoczna tendencja do kształtowania unijnej polityki rodzinnej, określanej w dokumencie Rady jako Europejski sojusz na rzecz rodzin. Działania z tego zakresu zostały także wprowadzone do odnowionej Strategii Lizbońskiej. Obejmują między innymi zwiększenie dostępności opieki nad dziećmi oraz zapewnienie kobietom i mężczyznom godzenia pracy z życiem prywatnym i rodzinnym.

Unijna Karta Małych Przedsiębiorstw.

Drugim priorytetem odnowionej Strategii Lizbońskiej według Komisji Europejskiej jest uwolnienie potencjału gospodarczego, szczególnie w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw. W tym zakresie za najważniejsze uznano przyjęcie unijnej karty małych przedsiębiorstw. Ma ona stanowić ramy, w których państwa członkowskie mają tworzyć własne rozwiązania regulacyjne i polityki publiczne, aby efektywnie stymulować rozwój przedsiębiorczości. Istotne znaczenie ma tu również zmniejszanie obciążeń administracyjnych w poszczególnych krajach i na poziomie unijnym. Podtrzymana została między innymi deklaracja o zmniejszeniu rozmiaru regulacji w UE dotykających przedsiębiorstw o 25 proc. do roku 2012 oraz upraszczaniu procedur związanych z programami europejskimi. Zapowiadane są również dalsze prace nad wdrożeniem dyrektywy o usługach i kontynuowanie modernizacji administracji publicznych w celu lepszej obsługi przedsiębiorców. Kontynuowane mają być również wysiłki w kierunku dalszej liberalizacji usług finansowych i zwiększenia dostępności instrumentów kredytowych dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Dopiero trzecim priorytetem – wśród propozycji Komisji Europejskiej przedstawianych tegorocznej wiosennej Radzie – jest wspieranie rozwoju wiedzy i innowacji13. Tymczasem wcześniej był on wymieniany jako najważniejszy cel Strategii Lizbońskiej. Miał on zapewnić, że europejskie firmy będą skutecznie rywalizowały z liderami globalnej gospodarki. Jednak ograniczona skuteczność realizowania tych celów spowodowała, że nastąpiło zmniejszenie zainteresowania lansowaniem tego kierunku rozwoju. Zamiast tego widoczne są przejawy wzrostu protekcjonizmu ze strony UE wobec konkurentów zewnętrznych i bardziej konsekwentna ochrona interesów gospodarczych na rynkach globalnych.

„Piąta Swoboda”.

W stanowisku Rady odnośnie powyższego priorytetu widoczne jest – co jest pewną nowością – dążenie do zwiększania swobody przepływu wiedzy. Dotyczy to zwłaszcza przepływu naukowców między różnymi ośrodkami w Unii Europejskiej. Powstało nawet określenie „piątej swobody” na wspólnym rynku dotyczącej wolnego przepływu wiedzy. W dalszym ciągu instytucje europejskie deklarują dążenie do rozwoju europejskiej przestrzeni badawczej, tworzenia najbardziej zaawansowanej infrastruktury badawczej i wspierania wysoko konkurencyjnych projektów badawczo-rozwojowych. Rada postuluje jak najszybsze wdrożenie programu Galileo oraz utworzenie Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii. Proponuje rozwój ogólnounijnego rynku kapitału podwyższonego ryzyka dla najbardziej innowacyjnych przedsiębiorstw. Zarówno Rada, jak i Komisja Europejska zapowiadają również bardziej intensywne działania w celu zwiększenia koordynacji między krajowymi politykami innowacyjnymi oraz rozwój infrastruktury zapewniającej rozwój szybkiego Internetu.

Problemem jest jednak to, że w tym priorytecie nie ma mowy o rozpoczęciu wspierania rozwoju innowacji w słabiej rozwijających się państwach i regionach. Tymczasem wspomniane już wyżej głębokie różnice w rozwoju innowacyjności gospodarek pozostają jedną z największych bolączek Unii. Zapowiadane są natomiast wysiłki zintegrowania systemów ochrony patentowej i wprowadzenia jednolitego i przystępnego cenowo patentu europejskiego14.

Ostatnim priorytetem odnowionej Strategii Lizbońskiej jest przekształcanie Europy w gospodarkę o niskiej emisji dwutlenku węgla i wysokiej efektywności energetycznej oraz przeciwdziałanie zmianom klimatycznym. Głównym celem Strategii w tym zakresie jest wdrożenie pakietu regulacji redukujących emisję gazów cieplarnianych, zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych i tworzenie wewnętrznego rynku energii elektrycznej. Trzonem tych regulacji jest unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). Rada i Komisja Europejska proponują zwiększenie oszczędności energetycznej, w tym również w administracji publicznej i przy udzielaniu zamówień publicznych. Warto zauważyć, że w powyższych działaniach chodzi o poprawę ochrony środowiska, a w mniejszym stopniu o poprawę bezpieczeństwa energetycznego. Brakuje jednak – zwłaszcza w propozycjach Komisji15 – bardziej konkretnych propozycji instrumentów finansowych, które wspierałby wdrożenie regulacji europejskich, w tym w krajach, które mają najtrudniejszą strukturę źródeł energii lub niewystarczające środki własne dla szybkiego dostosowania się do parametrów określonych przez Unię Europejską. Warto też zauważyć, że temat dotyczący energetyki i zmian klimatycznych jest niezwykle nośny w obecnie toczonej debacie na forum unijnym. Będzie on bez wątpienia silnie wpływał na kształtowanie dyskusji na temat poszczególnych polityk europejskich, w tym również politykę spójności.

Podsumowując, propozycje Komisji Europejskiej oraz decyzje Rady dotyczące realizowania Strategii Lizbońskiej w latach 2008–2010 pokazują rosnące znaczenie dwóch obszarów: przeciwdziałania zmianom klimatycznym oraz zabezpieczenia europejskich interesów ekonomicznych na świecie. W tym drugim obszarze zagadnień chodzi o działania na zewnętrz UE w relacjach z innymi państwami i blokami państw, które miałyby lepiej zabezpieczać europejskie interesy ekonomiczne. Chodzi tu o doprowadzenie do otwarcia dostępu do zagranicznych rynków zbytu i zamówień publicznych, egzekwowanie praw własności intelektualnej w państwach trzecich. Z drugiej strony te działania dotyczą ochrony unijnego rynku przed nieuczciwą konkurencją.

Wydaje się, że powyższe działania są wynikiem dwóch bardziej generalnych procesów, które dotykają Unię Europejską. Po pierwsze, w Unii widoczny jest kryzys idei i argumentów liberalnych, jako podstawy do osiągania sukcesu przez europejską gospodarkę i zwiększenia jej konkurencyjności na rynkach globalnych, zwłaszcza w realiach coraz większej presji konkurencyjnej ze strony gospodarek azjatyckich. Konkurenci z Azji z coraz większym powodzeniem rywalizują z europejskimi przedsiębiorstwami i w rezultacie zagrażają miejscom pracy w UE. W odpowiedzi Unia próbuje wzmocnić swoje działania na polu zewnętrznych kontaktów gospodarczych, aby obronić – jak to napisała Komisja16: – „słusznych europejskich interesów”. Po drugie, widoczny jest wzrost znaczenia interwencjonizmu publicznego w sprawach gospodarczych w Europie. Objawem tej tendencji jest pomoc instytucji publicznych dla rynkowych instytucji finansowych, które dotknął ostatni kryzys. Widoczne są także coraz silniejsze próby rozwoju polityki przemysłowej w Unii (w podsumowaniu unijnego szczytu17 propagowany jest rozwój „nowej, zrównoważonej polityki przemysłowej”).

Potęga innowacyjności.

Strategia Lizbońska wymaga wzmocnienia jej prestiżu i skuteczności. Po pierwsze, należałoby zmienić mechanizmy zarządzania Strategią, a także wykorzystać budżet unijny do zaoferowania większych zachęt finansowych dla realizowania jej celów. Oznaczałoby to konieczność ściślejszego wykorzystania polityk redystrybucyjnych Unii – przede wszystkim polityki spójności – do realizacji narodowych planów reform. Po drugie, należałoby silniej skoncentrować cele lizbońskie na priorytecie budowania w Unii gospodarki opartej na wiedzy (innowacyjna gospodarka). Do tego celu należałoby także dostosować priorytety rozwoju społecznego. Wymagałoby to inwestowania w szkolenia i edukację. Warto jednak zauważyć, że postulowana przeze mnie koncentracja celów Strategii Lizbońskiej może być trudna w realizacji z uwagi na sprzeczność interesów i wizji rozwojowych w Europie. Przykładem tego zjawiska są postulaty przedstawicieli związków zawodowych, które opowiadają się za silniejszym zaznaczeniem celów społecznych, ekologicznych i ograniczających skutki zmian klimatycznych.

Skupienie celów lizbońskich na innowacyjnej gospodarce wymaga również odpowiedniej korekty w polityce spójności. Wciąż dysponuje ona niewystarczającym instrumentem działania dla realizowania celów zapisanych w Strategii Lizbońskiej. Polityka spójności może przynieść pozytywny wkład do stymulowania rozwoju gospodarki opartej na wiedzy. Fundusze strukturalne są istotnym sposobem mobilizowania funduszy publicznych i prywatnych na działania innowacyjne i są z reguły pierwszoplanowym źródłem finansowania takiego kierunku rozwoju w najsłabiej rozwijających się regionach. Potrzebne są jednak innowacyjne działania finansowane ze środków unijnych. Polityki krajowe (regionalne lub sektorowe) nie wypełniają tej luki. Ponadto, badania wyraźnie wskazują na to, że realizacja działań innowacyjnych w słabiej rozwijających się regionach nie powoduje trudności w absorpcji środków europejskich18. Oba argumenty wspierają postulat zwiększenia wsparcia ze strony polityki spójności dla inwestycji innowacyjnych i badawczo-rozwojowych (Research, Technological Development and Innovation RTDI) także w słabiej rozwijających się regionach zjednoczonej Europy.

Polityka spójności powinna wesprzeć ten kierunek działania, który uznaje, że strategicznym celem Unii – istotnym dla pomyślności całej Europy – jest wsparcie nowych państw członkowskich w działaniach dotyczących rozwoju innowacyjnej gospodarki i podejmowania badań rozwojowych. Branże nowoczesności stwarzają bowiem szanse na trwały rozwój na obszarach niedorozwiniętych. Warto uświadomić siebie, że te obszary bez szczególnej polityki będą wymagały znaczącej pomocy publicznej, w tym pomocy o charakterze socjalnym. Rozwój innowacyjnej gospodarki na tych terenach podnosi konkurencyjność Europy, a także wyraźnie ukierunkowuje model rozwoju w stronę oparcia go na innowacji (a nie, na przykład na taniej sile roboczej lub zasobach naturalnych). Według ekspertów19 potrzebne są bardziej wiążące mechanizmy koordynacji działań między państwami członkowskimi, a także zachęty finansowe, które ułatwiłyby realizowanie zapisów Strategii, zwłaszcza w krajach, które dysponują mniejszymi możliwościami finansowymi. Jest to szerszy problem Unii, która dysponuje relatywnie bardzo małym budżetem. Dlatego też znaczna część kosztów realizowania celów lizbońskich spada na budżety krajowe, które nie zawsze mogą podołać realizacji ambitnych celów wspólnotowych.

W konsekwencji widzimy, że zawodzą niektóre instrumenty regulacyjne Unii, które służą wdrażaniu Strategii. Jak dotąd nie wprowadzono patentu europejskiego, pomimo stawiania takiego celu przynajmniej od roku 2000. Nie udało się w pełni zrealizować zamierzeń dotyczących dyrektywy usługowej, a obecnie Komisja sygnalizuje trudności z odpowiednio szybkim wdrożeniem tego prawa w niektórych państwach członkowskich20. Wprawdzie państwa członkowskie podejmują niektóre kosztowne dla siebie działania regulacyjne (na przykład związane z ochroną środowiska), ale w następstwie tego mogą mieć trudności z wygenerowaniem pieniędzy publicznych na stymulowanie badań rozwojowych. Poza tym pozostają wciąż takie regulacje unijne, które utrudniają wprowadzanie zachęt finansowych służących rozwojowi działalności badawczo-rozwojowej w przedsiębiorstwach. Jak wspomniałem wcześniej stanowi to piętę achillesową gospodarki europejskiej.

Tymczasem niektóre problemy ulegają powiększeniu. Przykładem są silne dysproporcje wewnętrzne w Unii w zakresie zaawansowania sfery badań i rozwoju w poszczególnych państwach członkowskich. Problemem jest także niski poziom zaangażowania sektora prywatnego w działalność badawczą (w Europie jest on niższy niż na przykład w Chinach). Potrzebne jest bardziej ukierunkowane podejście do rozwiązywania tych problemów. Poprawiłoby to skuteczność realizowania Strategii. Zamiast tego pojawiają się w niej drugoplanowe propozycje działań. Na przykład we wprowadzeniu do komunikatu Komisji Europejskiej na temat przyszłości Strategii Lizbońskiej przewodniczący J.M. Barroso, wśród pięciu przykładów ambitnych działań, wymienił ograniczanie liczby uczniów przedwcześnie opuszczających szkołę oraz zwiększanie oszczędności energii w budynkach użyteczności publicznej21. Niektóre cele w dalszym ciągu wydają się wewnętrznie sprzeczne. Na przykład z jednej strony postuluje się ograniczanie ciężarów nakładanych na przedsiębiorców, a z drugiej wprowadza kosztowne regulacje dotyczące energetyki. W dodatku Komisja nie wskazuje unijnych instrumentów finansowych, które ułatwiałyby realizację tych działań w krajach z ograniczonymi możliwościami finansowymi.

Coraz poważniejszym problemem Strategii staje się rosnący rozziew między hasłami ją promującymi, rozbudzającymi oczekiwania społeczne a pogarszającą się sytuacją gospodarki unijnej. Jak słusznie dowodzi prof. A. Sapir i J. Pisani-Ferry22 – przedłużająca się nieefektywność Strategii musi doprowadzić do stopniowego wycofywania wsparcia politycznego dla tego projektu. Bez wątpienia byłaby to spektakularna klęska zarówno samej Strategii, jak również koncepcji stosowania miękkich mechanizmów koordynacyjnych w Unii Europejskiej.

Rekomendacje.

Niektóre rozwiązania przyjęte w Strategii Lizbońskiej wymagają aktywnych działań polskiego rządu, ale także polskich partnerów społecznych. Dotyczy to zwłaszcza działań w zakresie polityki innowacyjności. Powinni spowodować, aby Strategia została wzbogacona o mechanizmy, które pozwalałyby również krajom obecnie słabszym technologicznie i rozwojowo na nadrabianie dystansu. Rząd powinien optować za taką polityką spójności w Unii, która będzie wspierała większą spójność między krajami członkowskimi w zakresie poziomu rozwoju innowacyjnej gospodarki. Warto pamiętać, że polityka w odniesieniu do spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej ma rangę traktatową. Tymczasem wiele nowszych dokumentów europejskich ujawnia tendencję do różnicowania między instrumentami wsparcia stosowanymi dla różnych krajów w zależności od poziomu ich rozwoju. W tych lepiej rozwiniętych, z uwagi na ich wyższy potencjał naukowo-badawczy proponuje się zwiększyć pomoc dla rozwoju innowacji technologicznych, wsparcia rozwoju regionalnych klastrów technologicznych i poszukiwania ściślejszej synergii działań z programami ramowymi. Natomiast w tej kategorii regionów biedniejszych nacisk położono na rozwój innowacji nietechnologicznych, zwłaszcza w tradycyjnych dziedzinach gospodarki powiązanych z rolnictwem, leśnictwem, turystyką itp.

Powyższy podział byłby szkodliwy długofalowo, a nawet umacniałby dzisiejsze przepaści rozwojowe istniejące między państwami członkowskimi. Nie wspierałby w odpowiednim zakresie rozwoju słabszych krajów i regionów Unii, zwłaszcza nowych krajów członkowskich. Rzecz w tym, że inwestycje nietechnologiczne nie powinny zastępować, ale uzupełniać działania wspierające rozwój nowych technologii i badań rozwojowych. Oczywiście słabiej rozwinięte kraje mają niższy potencjał do realizowania bardziej ambitnych zadań technologicznych. Dlatego lepszym rozwiązaniem jest działanie dwutorowe, które wspierałoby jednocześnie rozwój innowacyjności nietechnologicznej, jak również stopniowe budowanie potencjału badawczo-rozwojowego. Perspektywicznie pozwoliłoby to na podejmowanie działań w zakresie nowych technologii i badań rozwojowych. W innym wypadku będziemy mieli do czynienia z petryfikowaniem różnic rozwojowych, które dzisiaj istnieją.

Na szczęście są propozycje Komisji i ekspertów unijnych, które kładą nacisk na budowanie nowego potencjału dla rozwoju innowacyjnej gospodarki w regionach słabiej rozwijających się23. Zakładają one, między innymi silniejszy rozwój infrastruktury badawczo-naukowej, a także jej powiązanie z infrastrukturą o znaczeniu europejskim lub uczestniczącą w badaniach finansowanych z budżetu Unii (na przykład z europejskimi centrami doskonałości)24. Jest także propozycja rozwijania powiązań kooperacyjnych między platformami technologicznymi powstającymi na poziomie regionalnym z najbardziej konkurencyjnymi i nowoczesnymi platformami europejskimi25. Warto również poprzeć propozycję wzmacniania regionalnych klastrów innowacji, w przypadku regionów słabszych na przykład w formule pilotażowej.

 

1                 Por. T.G. Grosse, Nowe podejście do strategii lizbońskiej, Instytut Spraw Publicznych, „Analizy i Opinie”, 34/2005; T.G. Grosse, Co dalej ze strategią lizbońską?, Instytut Spraw Publicznych, ,,Analizy i Opinie”, 84/2005. Także: Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, European Commission, Brussels, 2004; A. Dierx, F. Ilzkovitz, 2006,: Economic Growth in Europe: Pursuing the Lisbon Strategy, w: S. Mundschenk, M.H. Stierle, U. Stierle-von Schuetz, I. Traistaru (red.): Competitiveness and Growth in Europe, INFER Advances in Economic Research Vol. 1, Cheltenham: Edward Elgar, s. 15–46.

2                 Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej, Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, COM, 24, Bruksela, 2005.
3                 J.M. Barroso, Lisbon: a Strategy for all Seasons, SPEECH/08/126, Brussels, 2008.
4                 Por. European Growth and Jobs Monitor 2008, Indicators for Success Knowledge Economy, Allianz Dresdner Economic Research, Lisbon Council, 2008, s. 17.
5                 The EU economy: 2007 review. Moving Europe’s productivity frontier, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Directorate-General for Economic Studies and Research, COM 721 final, Brussels 2007, s. 4, 13.
6                 European Innovation Scoreboard 2007, Comparative Analysis of Innovation Performance, Pro Inno Europe, Inno Metrics, 2008.
7                 P.C. Padoan, F. Mariani, Growth and Finance, European Integration and the Lisbon Strategy, Journal of Common Market Studies, vol. 44, 1/2006, s. 77–112; S. Borrás, The Innovation Policy of the European Union. From Government to Governance, Cheltenham, Northampton: Edward. Elgar, 2003 s. 61; H. Prange, R. Kaiser, 2005: Missing the Lisbon Target? Multi-Level Innovation and EU Policy Coordination, Journal of Public Policy, vol. 25, 2/2005, s. 241–263; R. Cappellin, International knowledge and innovation networks for European integration, cohesion, and enlargement, International Social Science Journal, 180/2004, s. 207–225.
8                 Por. Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008–2010), Komunikat Komisji do Rady Europejskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 803 wersja ostateczna, Bruksela, 2007, s. 6.
9                 Por. Joint declaration on the mid-term review of the Lisbon strategy, UNICE?UEAPME, CEEP, ETUC, Brussels, 2005.
10       Por. ,,Revitalise the Lisbon strategy” by keeping the balance between the economic, social and environmental pillar and by reforming the reform of the macro-economic policy framework, Resolution adopted by ETUC executive committee, Brussels, 2005.
11       Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008–2010), Komunikat Komisji do Rady Europejskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 803 wersja ostateczna, Bruksela, 2007.
12       Konkluzje Prezydencji, Rada Europejska w Brukseli 13–14 marca 2008 roku, Rada Unii Europejskiej, 7652/08, Bruksela, 2008, s. 4.
13       Por. Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008–2010), s. 15.
14       Por. Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008–2010), s. 16.
15       Konkluzje Prezydencji, Rada Europejska w Brukseli 13–14 marca 2008 roku, Rada Unii Europejskiej, 7652/08, Bruksela, 2008, s. 14–15.
16       Por. Ibidem, s. 4.
17       Por. Kluczowe sprawozdanie Komisji: Odnowiona Strategia Lizbońska na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia przynosi efekty, ale UE musi kontynuować reformy by sprostać wyzwaniom ery globalizacji, IP/07/1892, Bruksela, 2007, s. 4; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/1892&format=HTML&aged=1&language=PL&guiLanguage=pl
18       Strategic Evaluation on Innovation and the knowledge based economy in relation to the Structural and Cohesion Funds, for the programming period 2007–2013, Synthesis Report, Technopolis, ISMERI Europa, Merit, Logoteci, Lacave, Allemand & Associes Consultants, 2006, s. ii.
19       Por. Na ten sam temat: W. Schelkle, How effective are New approaches to economic governance? The re-launched Lisbon Strategy and the revised Pact, NewGov Policy Brief, 5/2008, http://www.eu-newgov.org/public/Policy_Briefs. asp, J. Pisani-Ferry, A. Sapir, Last exit to Lisbon, Bruegel, Brussels, 2006
20       Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008–2010), s. 14.
21       Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008–2010), s. 2–3.
22       J. Pisani-Ferry, A. Sapir, Last exit to Lisbon, 2006, s. 13.
23       Konkurencyjność europejskich regionów dzięki badaniom naukowym i inno-
wacjom. Wkład w szybszy wzrost gospodarczy oraz lepsze i liczniejsze miejsca pracy.
Komunikat Komisji. Komisja Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 474 wersja ostateczna, SEC(2007) 1045, Bruksela, 2007, s. 3–6.
24       Guidelines on Coordinating the Research Framework Programme and the Structural Funds to support research and development, Scientific and Technical Research Committee, CREST 1203/07, Brussels, 2007, s. 20–21.
25       Synergies between the EU 7th Research Framework Programme, the Competitiveness and Innovation Framework Programme and the Structural Funds, European Parliament, PE 385.645, Luxembourg, 2007, s. 42–43. 

 

Wspólna deklaracja europejskich partnerów społecznych na temat Strategii Lizbońskiej (fragmenty)

I.  Właściwa droga

UNICE/UEAPME, CEEP i ETUC udzielają po raz kolejny swego wsparcia Strategii Lizbońskiej, mającej na celu przekształcenie gospodarki europejskiej w najbardziej konkurencyjną na świecie gospodarkę opartą na wiedzy, która zapewni zrównoważony wzrost gospodarczy, rosnącą liczbę lepszej jakości miejsc pracy i pogłębioną spójność społeczną. W obliczu wyzwań stawianych przez globalizację, postęp technologiczny czy starzenie się społeczeństwa, Strategia Lizbońska pozostaje obecnie równie ważna i konieczna do przeprowadzenia, tak jak w roku 2000. Europejskie słabości w sferze wzrostu gospodarczego i zatrudnienia wymagają naprawy.

Strategia Lizbońska dotyczy poprawy naszej konkurencyjności w zakresie produktów i usług o wysokiej wartości dodanej, co generalnie oznacza utrzymanie miejsca Europy na rynkach światowych poprzez wzniesienie jej na wyższy szczebel innowacyjności, technologii i produkcyjności. Europa nie może konkurować z państwami, gdzie są niskie płace w dziedzinie produktów o wysokim nakładzie pracy. Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC), Europejska Organizacja Pracodawców Sektora Publicznego (CEEP), Europejska Unia Rzemiosła, Małych i Średnich Przedsiębiorstw (UEAPME), Unia Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców Europy (UNICE) naciskają, by Rada Europy w trakcie wiosennego szczytu, wykorzystała średniookresowy przegląd jako okazję, aby odbudować zaufanie do Strategii Lizbońskiej poprzez koncentrację na polityce, która pozwoli utrzymać 3 proc. roczny wzrost gospodarczy do roku 2010. Wymienione organizacje uważają, że można tego dokonać przez szeroko zakrojoną politykę mającą na celu odnowienie potencjału wszystkich przedsiębiorstw (dużych, średnich i małych), wszystkich obywateli i pracowników. W ten sposób Europa może stworzyć własny mechanizm wzrostu.

Sukces Europy zależy od konkurencyjności własnych przedsiębiorstw, jak też skuteczności gospodarki i systemów socjalnych w pobudzaniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i spójności społecznej. Cała złożoność aspektów makro- i mikroekonomicznych musi być brana pod uwagę w trakcie średniookresowego przeglądu Strategii Lizbońskiej.

Europejscy partnerzy społeczni – jako swój wkład do szczytu Rady Europejskiej w marcu 2005 roku – dopracowali się wspólnego rozumienia podstawowych elementów koncepcji konkurencyjności w dobrze funkcjonującym środowisku ekonomicznym.

Innowacyjność oznacza:
•  Innowacyjność produktów oraz procesów wytwarzania w wysoce wydajnych miejscach pracy.
•  Wydajne wykorzystywanie zasobów dzięki prowadzonym badaniom i wdrożeniom ich wyników poświęconym produktom, działaniom i procesom, co otwiera rzeczywiste możliwości gospodarczego wzrostu. Ponadto wykorzystanie możliwości synergii europejskiej.
•  Promowanie przedsiębiorczości i ducha przedsiębiorczości wśród społeczeństwa.
•  Zdrowe stosunki pracy w ramach innowacyjnych procesów.

Zatrudnialność oznacza:
•  Programy na rynku pracy promujące równowagę pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem, obejmujące dobrze funkcjonujące usługi pomagające w zatrudnieniu.
•  Promocję ustawicznego kształcenia w celu poprawiania własnych kompetencji i kwalifikacji.
•  Dostępność odpowiedniej jakości opieki nad dziećmi i infrastruktury transportowej, aby ułatwić ludziom uczestnictwo
w rynku pracy.

Skuteczne systemy opieki socjalnej oznaczają:
•  Promowanie zatrudnienia i ułatwianie zmiany miejsca zamieszkania (w związku z pracą).
•  Udzielanie pomocy pracownikom w akceptowaniu i radzeniu sobie ze zmianami.
•  Stabilność finansową.

Polityka ochrony środowiska, która znajduje złoty środek pomiędzy długoterminowymi korzyściami a krótkoterminowymi kosztami oznacza:
•  Promowanie przyjaznych środowisku i oszczędzających energię technologii.
•  Tworzenie rozszerzonych ocen skutków proponowanej polityki i programów.

Przyjazne środowisko publiczne obejmuje:
•  Lepsze regulacje prawne.
•  Zdrową konkurencję.
•  Wysoką jakość usług i infrastruktury.

Właściwe polityki makroekonomiczne mają mieć odpowiednie relacje pomiędzy:
•  Właściwą polityką fiskalną, spójną z paktem stabilizacji i wzrostu, promująca antycykliczność.
•  Polityką monetarną zapewniającą, przede wszystkim stabilizację cen, wspierającą generalne polityki ekonomiczne we Wspólnocie (bez uprzedzenia do tego celu), aby przyczynić się do realizacji jej podstawowych zadań, takich jak wysoki poziom zatrudnienia i opieki socjalnej, zrównoważony bezinflacyjny wzrost, wysoki stopień konkurencyjności, coraz wyższy standard życia, zgodnie z artykułem 2 Traktatu Europejskiego.
•  Polityką płacową autonomicznie ustalaną przez partnerów społecznych, zawierającą rzeczywisty wzrost płac zgodny ze wzrostem produkcyjności.

II.  Zarządzanie

ETUC, UNICE/UEAPME i CEEP popierają propozycje przygotowania narodowych programów lizbońskich, które pomogą wypełnić lukę między krajami w zakresie realizacji celów lizbońskich.

Organizacje podkreślają znaczenie jakie przynosi angażowanie partnerów społecznych na poziomie krajowym, podczas rozwijania powyższych programów, jak też na szczeblu europejskim na etapie oceny wdrożenia i wyników Strategii Lizbońskiej.

III.  Szczególny wkład partnerów społecznych

Zatrudnienie jest niezaprzeczalnie głównym priorytetem programów roboczych autonomicznego dialogu społecznego pomiędzy partnerami społecznymi na szczeblu UE. (…)

Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC)
Europejska Unia Rzemiosła oraz Małych i Średnich Przedsiębiorstw (UEAPME)
Europejska Organizacja Pracodawców Sektora Publicznego (CEEP)
Unia Konfederacji Przemysłu i Pracodawców Europy (UNICE)
Tłumaczył: Maciej Popławski